Robert Gwiazdowski

Ministerstwo Finansów i Bank światowy mają do końca roku przygotować raport na temat efektywności systemu ulg i odliczeń podatkowych. Raport ma powstać „w oparciu o najlepsze praktyki i doświadczenia innych krajów”. Maciej Grabowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów wyjaśnił, że resortowi zależy nam na tym, żeby dokładnie dowiedzieć się tego, czy funkcjonujące w obecnym systemie przywileje podatkowe, ulgi i zwolnienia są właściwie adresowane i spełniają swoją rolę.

Nie wiem ile eksperci Banku Światowego wezmą od polskich podatników za przygotowanie raportu o ulgach w polskim systemie podatkowym, ale pozwolę sobie przedstawić swój – gratis.

Ulgi podatkowe są wyrazem tendencji do pozostawienia podatnikom nieco większych kwot, pod warunkiem jednakże skierowania wydatków w stronę odpowiadającą politykom i ich poglądom społecznym lub ekonomicznym. Istnienie ulg ma być przejawem stymulacyjnego oddziaływania państwa na gospodarkę przy pomocy instrumentów podatkowych. W przypadku podatku dochodowego ulgi te oznaczają najczęściej możliwość wspólnego rozliczenia podatku małżonków lub rodziców z dziećmi, co przy progresji podatkowej i zróżnicowaniu dochodów osób wspólnie się rozliczających łagodzi skutki progresji podatkowej (ulga „prorodzinna”) a w przypadku działalności gospodarczej możliwość zmniejszenia podstawy opodatkowania przez uznanie za koszty uzyskania przychodu wybranych wydatków (szybsza amortyzacja) lub dokonania ich odpisu od podstawy opodatkowania, albo od podatku (ulga „inwestycyjna”).

Ulgi, z definicji, mają „ulżyć podatnikom”. Ich zwolennicy zdają sobie sprawę, iż wysokie stawki podatkowe i stroma progresja oraz system ubezpieczeń społecznych nie służą życiu rodzinnemu i prokreacji, nie sprzyjają inwestycjom i tworzeniu nowych miejsc pracy. Ulgi podatkowe mają więc przeciwdziałać z jednej strony starzeniu się społeczeństwa, a drugiej – hamowaniu akumulacji kapitału i procesów inwestycyjnych spowodowanych przez wcześniej uchwalone przepisy podatkowe. W ten sposób państwo niweluje po trosze skutki zła, które wcześniej samo wyrządziło. Ulgi mają to do siebie, że dotyczą zawsze tylko pewnej grupy podatników, komplikują system podatkowy, co zwiększa koszty poboru podatków i zmniejsza efektywne dochody państwa. Rozbudowany system ulg prowadzi do zmniejszania podstawy opodatkowania, choć w tym samym czasie inne przepisy starają się tę podstawę powiększyć.

Jedną z najpopularniejszych jest tak zwana ulga „prorodzinna” polegająca na różnicowaniu podatku pod względem ilości członków rodziny. Jest ona wyrazem dbania nie tylko o rodzinę i przyrost naturalny, ale także o mniej zamożnych, w myśl teorii, że rodziny wielodzietne znajdują się w gorszym położeniu. Ulga taka znalazła się w polskim ustawodawstwie podatkowym bezpośrednio po I wojnie światowej, aczkolwiek w limitowanym zakresie. Ustawodawca uznał wówczas, że istnieją granice wspierania prokreacyjności. Ulgi przysługiwały do czwartego dziecka włącznie. Piąte już nie wpływało na wymiar podatku. Jednak przedstawiciele świata nauki od początku zgłaszali zastrzeżenia do takiego rozwiązania. Prorodzinne „ulgi podatkowe zapewne nie przysparzają znaczniejszej liczby dzieci, aczkolwiek osłabiają poczucie odpowiedzialności rodziców za losy potomstwa. Poplecznicy rodzin wielodzietnych powinni raczej popierać rozwiązania podatkowe prowadzące do zwiększenia tempa wzrostu gospodarczego i kapitalizacji, które ułatwiłyby gospodarkę przyszłych pokoleń. Tymczasem dzieje się odwrotnie. Ustawodawca zachęca ludzi do mnożenia potomstwa, a równocześnie zniechęca do kapitalizacji, stanowiącej podwalinę przyszłego dobrobytu, przepisami obciążającymi wyżej ludzi oszczędnych” – pisał Adam Krzyżanowski. W dzisiejszej rzeczywistości społecznej i podatkowej, zważywszy że najwięcej rodzin wielodzietnych żyje na wsi oraz że rolnicy nie płacą podatku dochodowego, taka ulga nie ma dla nich najmniejszego sensu.

W przypadku podatku dochodowego od działalności gospodarczej ulgi stanowią remedium na zaniżone stawki amortyzacyjne. Nie istniałby bowiem problem „ulg inwestycyjnych”, gdyby wcześniej nie wprowadzono sztucznych barier dla inwestycji w postaci wydumanych stawek amortyzacyjnych, które powodują, że podatnik musi zapłacić podatek dochodowy, choć z ekonomicznego punktu widzenia wcale nie osiągnął dochodu, gdyż inwestował w rozwój przedsiębiorstwa. Obecnie korzystają z tego stanu rzeczy głównie banki i firmy leasingowe. Jak piszą Robert Hal i Alvin Rabushka, „bank łączy usługi z podstawową funkcją pożyczania od deponenta i kompensuje sobie cenę usługi z płatnością odsetek. Usługi obejmują obsługę depozytu, rozliczenie czeków, przygotowanie wyciągów bankowych, udostępnienie bankomatów, a nawet darmowych skrytek bankowych. Odliczając cenę usług i płacąc jedynie pozostałą różnicę w formie odsetek, bank w rezultacie pozwala deponentowi odliczyć cenę usługi. Traci na tym rząd.” Z drugiej strony odsetki od kredytów bankowych zaciąganych na cele inwestycyjne stanowią dla przedsiębiorców koszt uzyskania przychodu, który pomniejsza dochód do opodatkowania. Kwoty zaciągniętego kredytu nie stanowią zaś przychodu, lecz powiększają pasywa. W zestawieniu z niskimi stawkami amortyzacyjnymi sprzyja to akcji kredytowej banków. Jednak Hall i Rabushka mają rację podkreślając, że „osoby sterujące rynkiem kapitałowym [...] nie lubią udzielać pożyczek firmom powstałym na podstawie wspaniałych nowych pomysłów. Chętnie natomiast udzielają pożyczek zagwarantowanych łatwo zbywalnymi aktywami za pomocą hipotek lub innych podobnych uzgodnień.” W rezultacie, dodają ci sami autorzy, „mamy do czynienia z wypaczaniem bodźców ekonomicznych, przesunięciem ich od pobudzania przedsiębiorczości i umiejscawianiem w bezpiecznych działaniach finansowanych kredytami.”

Badania przeprowadzone w Wielkiej Brytanii, Szwecji, Niemczech i Stanach Zjednoczonych wykazały silną ujemną korelację pomiędzy wzrostem PKB a zróżnicowaniem stawek podatkowych pomiędzy sektorami gospodarki. Dyskwalifikuje to pomysły stymulowania wzrostu gospodarczego przez ulgi inwestycyjne w preferowanych regionach lub sektorach gospodarki. (M. King, D. Fullerton, „The Taxation of Income from Capital: A Comparative Study of the United States, United Kingdom, Sweden and West Germany”, University of Chicago Press 1984). Chociaż w Japonii i Niemczech stopa inwestycji jest wyższa niż w Stanach Zjednoczonych, to inwestycje w Stanach Zjednoczonych są lokowane w sektorach o wyższej wydajności, co powoduje wyższą dynamikę wzrostu. Ponieważ ulgi inwestycyjne z założenia mają kierować inwestycje do wybranych sektorów lub regionów, bynajmniej niekoniecznie do tych o najwyższej wydajności, mogą one wpływać negatywnie na wzrost gospodarczy.

Beneficjentami ulg podatkowych są częściej specjaliści od wyszukiwania luk w przepisach niż normalni inwestorzy. Do grona korzystających z ulg można zaliczyć także różne grupy interesów, które stoją za tymi ulgami. W uprzywilejowany sposób traktowany jest w Polsce sektor budownictwa, z uwagi na istniejące od pierwszego roku obowiązywania ustawy podatkowej możliwości dokonania odpisu od podstawy opodatkowania „wydatków na cele mieszkaniowe”. Mimo jednak istnienia tej ulgi ilość budowanych mieszkań systematycznie malała. W roku 1994 odliczenia na cele mieszkaniowe wyniosły 4.932.000.000, w roku 1995 – 7.208.000.000, a w roku 1996 – 11.817.000.000. W roku 1996 zmniejszenie podatku z tego tytułu osiągnęło wartość 4.400.000.000 złotych, a liczba korzystających z odliczenia doszła do poziomu 5.800.000 miliona podatników! Tymczasem liczba wybudowanych mieszkań systematycznie spadała – w roku 1994 oddano do użytku 76.000 mieszkań, w roku 1995 – 67.000, a w roku 1996 – 62.000. Wzrostowi odliczeń na cele mieszkaniowe o 140% towarzyszył spadek liczby oddawanych mieszkań o 20%!!!. W tym kontekście, biorąc równocześnie pod uwagę wzrost liczby oddawanych mieszkań w roku 1998, kiedy ulgi zostały znacząco zredukowane, można sformułować paradoksalne twierdzenie, że ilość mieszkań oddawanych do użytku jest odwrotnie proporcjonalna do wykorzystywanych ulg podatkowych. W tym samym czasie, gdy malała ilość oddawanych mieszkań, rosły ich ceny, zyski przedsiębiorstw budowlanych, sprzedawców materiałów budowlanych i developerów. Ja im wcale nie zazdroszczę tych zysków, ale byłoby lepiej dla całej gospodarki gdyby nie były one efektem manipulowania przy przepisach podatkowych.

Co więcej, ulgi podatkowe dla wybranych podatników szkodzą innym podatnikom i gospodarce jako całości. Nie można bowiem zapomnieć o tym, pisze Henry Hazlitt, że „rząd nigdy nie daje przemysłowi tego, czego mu nie zabrał (…) Rząd nie może udzielić przemysłowi żadnej pomocy finansowej, jeśli wcześniej czy później nie odbierze mu środków. Wszystkie fundusze rządu pochodzą z podatków (…) Kiedy rząd udziela przemysłowi pożyczek lub subsydiów, w istocie opodatkowuje tych prywatnych przedsiębiorców, którym się powiodło, aby wesprzeć tych, którym się nie powiodło.”

Paul Kirchhof twierdzi, że wszystkie ulgi podatkowe powinny zostać bezpowrotnie zniesione, gdyż odbierają podatnikowi wolność działania według zasad zdrowego rozsądku. Jest on zmuszany do takiego lawirowania z podatkami, że przestaje widzieć własny interes gospodarczy, a obowiązujące przepisy często wpędzają go w niedorzeczne projekty tylko z pobudek podatkowych. Likwidacja ulg nie może jednak zostać użyta do podwyższenia powszechnego obciążenia podatkowego, lecz raczej iść w parze z wyraźnym obniżeniem stawek podatkowych. Wtedy obywatele będą nie tylko uwolnieni od wewnętrznie niespójnego systemu podatkowego, ale w efekcie będą obciążeni niższymi stawkami podatkowymi. Decyzje gospodarcze będą zaś podejmowane wyraźnie według kryterium ekonomicznej racjonalności, a nie omijania podatków.

Rozwój gospodarczy i wzrost PKB pociągają za sobą w sposób oczywisty podwyższenie dochodów podatników. Zwiększa się tym samym podstawa opodatkowania, co sprawia, że zwiększają się wpływy podatkowe, a ten sam przychód co poprzednio, Skarb Państwa może osiągnąć zmniejszając stawki podatkowe, co dodatkowo sprzyja koniunkturze gospodarczej, i dalszemu wzrostowi dochodów podatników. Każda nowa ulga podatkowa powoduje natomiast obniżenie podstawy opodatkowania, czego skutkiem jest konieczność zwiększenia stawek podatkowych dla utrzymania tego samego poziomu wpływów podatkowych. Ulgi powoduję, że podatnicy koncentrują się na zmniejszaniu dochodu do opodatkowania niż inwestowaniu w celu wytworzenia towarów i usług potrzebnych konsumentowi.

Jak twierdzą Daniel J. Mitchell i William W. Beach, rząd powinien zaprzestać wykorzystywania podatków do manipulowania gospodarką i sterowania zachowaniem społeczeństwa. Gdy ustawodawcy używają systemu podatkowego do zachęcania do danej działalności lub zniechęcenia do niej, siłą rzeczy przyczyniają się do coraz większego skomplikowania przepisów. Wynikający z tego wzrost czasu i środków niezbędnych do tego, aby pozostawać w zgodzie z prawem, stanowi ukryty podatek – podatek od płacenia podatków. Ponadto, podatnicy zaczynają podejmować decyzje na podstawie polityki podatkowej, a nie w oparciu o to, co ma największy sens z ekonomicznego punktu widzenia. „Wiele rzeczy w życiu jest godnych pochwały – wliczając w to higienę dentystyczną, dbanie o prządek na własnym podwórku, pomaganie starszym przy przechodzeniu przez ulicę i chodzenie do kościoła. Nie znaczy to jednak, że powinno się zachęcać do takich działań za pomocą przepisów podatkowych – twierdzą Mitchell i Beach. Kiedy pierwszy statek zawinął do portu w Sainkt Petersburgu, w 1701 roku, a była to holenderska jednostka, otrzymał od Piotra Wielkiego prawo do nie płacenia cła przez resztę swojego fizycznego żywota. Ta decyzja wydłużyła żywot statku do około stu lat, trzy razy więcej niż przeciętna. „Niestety często bywa tak, że decyzje polityków dotyczące podatków mające na celu doprowadzenie do ożywienia gospodarczego poprzez ulgi w podatku dochodowych kończą się jak w podanym przykładzie” – skonkludował przytaczający tę anegdotę Krzysztof Rybiński.

O specjalnych ulgach – między innymi na niektóre rodzaje orzeszków – jakie wprowadzało Ministerstwo Finansów za światłą radą specjalistów z Banku Światowego już pisałem: http://blog.gwiazdowski.pl/index.php?subcontent=1&id=702

Ale w skrócie może przypomnę, żeby Ministerstwo Finansów i Bank Światowy nie musieli długo szukać: 

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 maja 1990 roku zwalniało od podatku obrotowego i dochodowego podatników osiągających przychody z niektórych rodzajów nowo uruchomionej działalności gospodarczej. Spowodowało to gwałtowny wzrost ilości nowych podmiotów gospodarczych, których działalność sprowadziła się do tego, iż stawały się importerami towarów, które z dużą marżą sprzedawały podmiotom już działającym, które z kolei sprzedawały je prawie po kosztach nabycia. Zwolnienie przysługiwało na okres jednego roku, dwóch lub pięciu lat w zależności od rodzaju podejmowanej działalności gospodarczej. Było ono udzielane pod warunkiem, że podatnik w okresie objętym zwolnieniem i dwóch lat po tym okresie nie zaprzestanie na stałe wykonywania działalności gospodarczej. Wyjaśnienie pojęcia „stałego zaprzestania działalności” znalazło się w rozporządzeniu Ministra Finansów z 8 lipca 1991 roku. Uznano za nie „likwidację działalności gospodarczej” oraz jej „przerwanie przez zaniechanie dokonywania zakupów i sprzedaży towarów handlowych, produkcji wyrobów albo świadczenia usług na okres co najmniej trzech kolejnych miesięcy”. W efekcie, przez dwa lata po okresie zwolnienia, wiele podmiotów co trzy miesiące dokonywało zakupu lub sprzedaży małej partii towarów lub wykonywało jakąś usługę.

Podobny mechanizm funkcjonował w działalności zakładów pracy chronionej. Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 16 czerwca 1993 roku w sprawie zaniechania poboru podatku od towarów i usług od zakładów pracy chronionej spowodowało, że zaczęły ono masowo importować towary z zagranicy nakładając wysoką marżę przy ich odsprzedaży w Polsce, a ich nabywcy z powrotem je eksportowali z zerową stawką podatku VAT, co rodziło prawo do odzyskania z urzędów skarbowych kwoty zapłaconego podatku VAT.

Gdy się wprowadza jakiekolwiek ulgi podatkowe, natychmiast trzeba zwiększyć ilość kontrolerów. Ponieważ kontrolerów powołuje to samo państwo, które tworzy ulgi, trzeba też powołać kontrolerów, którzy będą kontrolować kontrolujących. I oczywiście trzeba zwiększyć podatki, bo kontrolerzy muszą z czegoś żyć.

Pobór podatków kosztuje. „Chcąc obliczyć, ile rząd zyskał przez nakładanie podatków, należy od dochodu podatkowego brutto odciągnąć koszta poboru. Chcąc obliczyć ile społeczeństwo zapłaciło, należy koszta poboru dodać do sumy, wyrażającej ilości, które wpłynęły do kas skarbowych z powodu nakładania podatków” – pisał Adam Krzyżanowski. Im więcej jest ulg podatkowych, tym koszty poboru podatków rosną, a zatem realny dochód z opodatkowania jest mniejszy, a efekt opodatkowania gorszy.

Urzędnicy skarbowi pochłonięci są kontrolą wykorzystywania ulg w mało efektywnym podatku dochodowym przez co efektywna kontrola podatników z obszarów newralgicznych w zakresie płacenia VAT i akcyzy jest dużo gorsza.

Jak twierdził Krzyżanowski „prócz ofiar widocznych (uiszczenie podatków plus koszt poboru) ponosi społeczeństwo ofiary niewidoczne. Dopiero ogół ofiar wyraża obciążenie brutto społeczeństwa”. Funkcjonowanie progresywnego podatku dochodowego z ulgami obciąża gospodarkę na dwa sposoby: poprzez bezpośrednie koszty obsługi podatku oraz pośrednie straty gospodarcze. Do tych pierwszych należy poznawanie przepisów podatkowych, pozyskiwanie odpowiednich dokumentów, wpisy do ksiąg, przygotowywanie zeznań podatkowych, kopiowanie.

Skoro raport ma uwzględniać „najlepsze praktyki i doświadczenia innych krajów” spieszą donieść, że IRS (Internal Revenue Service – amerykański odpowiednik polskiej Izby Skarbowej i Urzędu Kontroli Skarbowej) – publikuje 480 różnych formularzy zeznań podatkowych, a do tego jeszcze 280 formularzy instruktażowych, które mają pokazywać podatnikom, jak wypełnić te 480 formularzy deklaracji i wysyła rocznie 8 miliardów stron formularzy i instrukcji do ponad 100 milionów podatników – na co trzeba ściąć 293.760 drzew. Szacunkowo jednemu amerykańskiemu podatnikowi wypełnienie, skopiowanie i złożenie standardowego formularza 1040 zajmuje 9 godzin i 45 minut. Daje to 5,4 miliarda godzin bezproduktywnej pracy papierkowej. Wszystkie zarządzenia IRS i orzeczenia sądowe w sprawach podatkowych zajmują ponad 100 metrów powierzchni na półce.

Podobnie rzecz się ma w Polsce. Aby otrzymać uprawniającą podatnika do dokonania odliczenia od podatku dokonanych wydatków fakturę od sprzedawcy uprawnionego do wystawiania faktury VAT, trzeba niejednokrotnie wiele minut czekać w odpowiedniej kolejce. Sprawdzałem to osobiście, gdy pisałem swoją habilitację. Na przykład w dniu 24 listopada 1998 roku osoba, która zdecydowała się zrobić zakupy w warszawskiej Castoramie pomiędzy godziną 17 i 18, musiała czekać na otrzymanie rachunku średnio 12 minut, jeżeli był to jej kolejny zakup i figurowała już w komputerowym rejestrze klientów, do 18 minut, jeżeli robiła zakupy po raz pierwszy i jej dane musiały dopiero zostać wprowadzone do komputera. W dniu 25 listopada 1998 roku w warszawskim sklepie Praktiker pomiędzy godziną 11 i 12 czynność ta zajmowała odpowiednio 13 minut dla osób już zarejestrowanych i 17 minut dla robiących zakupy po raz pierwszy. Zważywszy, że ponad 8.500.000 podatników korzysta z odliczeń podatkowych, musi więc posiadać odpowiednie dowody poniesionych wydatków, to nawet gdyby na jednego podatnika przypadał jeden zakup, średnio podatnik taki potrzebuje 15 minut na pozyskanie odpowiedniego dokumentu, co pomnożone przez ilość podatników dokonujących odliczeń daje 2.150.000 godzin spędzonych na bezproduktywnym pozyskiwaniu dokumentów, czyli zarówno indywidualnie, jak i społecznie straconych. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można jednak przyjąć, że statystyczny podatnik korzystający z odliczeń posiada więcej niż jeden dokument potwierdzający prawo do takiego odliczenia. Jeżeli, nawet przy ostrożnym założeniu, przyjmiemy, że średnia ta wynosi 2 dokumenty na podatnika, to ilość zmarnowanego czasu podwaja się do 4.300.000 godzin.

W tymże roku 1998 prawie 24.000.000 podatników opłacało podatek dochodowy na zasadach ogólnych, z tego ponad 16.500.000 rozliczało się bezpośrednio z urzędem skarbowym, a ponad 7.250.000 za pośrednictwem płatników – zakładu pracy (1.216.032) lub ZUS (6.038.407). Z możliwości łącznego opodatkowania dochodów skorzystało ponad 8.000.000 małżonków i prawie 500.000 osób samotnie wychowujących dzieci. W innych latach dane te wyglądały bardzo podobnie. Rocznie składanych jest więc około 20.000.000 deklaracji z serii PIT 30. Jeżeli przyjmiemy, że wypełnienie tej deklaracji zajmuje w przypadku płatników około 30 minut, a w przypadku podatników rozliczających się bezpośrednio z urzędem skarbowym (więcej pozycji do liczenia i wypełniania) zajmuje około 90 minut, to podatnicy i urzędnicy spędzili łącznie ponad 28.000.000 godzin na wypełnianiu jednej tylko deklaracji podatkowej. Nie obejmuje to wypełniania deklaracji PIT 11, na podstawie których sporządzane były deklaracje PIT 30 oraz szeregu innych deklaracji podatkowych składanych do urzędów skarbowych.

Wszystko to razem daje prawie 30.000.000 godzin. Oznacza to nieprzerwaną pracę prawie 20.000 osób przez 40 godzin tygodniowo przez 52 tygodnie w roku. Jest to po prostu bezproduktywne marnotrawienie ludzkiej pracy. A jak pisał Tomasz Jefferson, „jeśli uda nam się powstrzymać rząd przed marnotrawieniem pracy ludzi pod pretekstem dbania o nich, będą oni szczęśliwi.”

Jeżeli średnie wynagrodzenie miesięczne w przeliczeniu na godzinę pracy wynosi 12 złotych, to samo pozyskanie dokumentów uprawniających do odliczeń kosztuje gospodarkę 480.000.000 złotych.

Przechowywanie dokumentów związanych z rozliczeniem ulg podatkowych też kosztuje. 24% ankietowanych podatników, którzy korzystają z ulg, przechowuje odpowiednie dokumenty luzem w szufladzie. 29% podatników wykorzystuje do tego stare teczki, okładki lub jakieś skoroszyty „przyniesione z pracy”. Aż 42% podatników nabyło w tym celu specjalny segregator. 98% podatników spośród tych, którzy rozliczali się samodzielnie, pozostawiło sobie kopię zeznania podatkowego.

Pobór podatków w Polsce kosztuje 2,5-3% wpływów podatkowych. Dla porównania w Stanach Zjednoczonych (mimo skomplikowania systemu, o czym była mowa wyżej) koszt ten kształtuje się poniżej 1% wpływów.

Jeszcze poważniejsze wydają się straty pośrednie, nazywane „stratami ciężaru własnego”. Ich oszacowanie jest znacznie trudniejsze, gdyż ze swej natury nie są one dokładnie poznawalne. Oczywiście wszelkie podatki oznaczają konieczność ponoszenia kosztów, które pomniejszają pobrany dochód. Gdy koszty te są zbyt wysokie ekonomiści nazywają to zjawisko kosztami balastowymi (deadweight cost). A są one całkowicie niezależne od kosztów przestrzegania przepisów podatkowych (compliance cost). Jak podkreśla Bruce Bartlett, ich wielkość różni się w zależności od tego, jak ukształtowany jest system podatkowy. Dwa różne systemy podatkowe, które przynoszą takie same dochody z pobranych podatków, mogą znacznie różnić się kosztami poboru. Progresywny podatek dochodowy z ulgami podatkowymi generuje koszty o wiele większe niż podatek proporcjonalny bez ulg.

Podziel się!

•